Kebijakan Jerman terhadap China sering dikeluhkan sebagai kebijakan yang “terombang-ambing di lautan, terombang-ambing tanpa jangkar”.[1] Hal ini mungkin akan berubah setelah dirilisnya strategi Jerman untuk China baru-baru ini, yang mencoba untuk mengkalibrasi ulang hubungan dengan mitra dagang utamanya.[2] Dokumen setebal 64 halaman ini mengikuti Strategi Keamanan Nasional Jerman yang dirilis pada bulan Juni,[3] yang menguraikan perombakan prospek keamanan dan ekonomi negara tersebut dalam konteks geopolitik yang semakin tidak stabil.
Strategi China mengulangi tindakan penyeimbangan yang sudah dikenal dalam memandang China melalui trinitas “kompetisi, mitra, saingan sistemik” meskipun strategi ini mengakui bahwa unsur-unsur saingan telah mendapatkan keunggulan yang lebih besar sekarang. Konflik Rusia-Ukraina memicu Zeitenwende atau titik balik di Jerman, yang memungkinkan negara ini untuk memikirkan kembali kebijakan-kebijakan keterlibatan sebelumnya, yang memungkinkan ketergantungan yang timpang pada negara-negara otoriter seperti Rusia dan China. Seperti yang diperingatkan oleh Menteri Luar Negeri Jerman Annalena Baerbock,[4] Jerman tidak dapat “membayar lebih dari 200 miliar euro untuk keluar dari ketergantungan” lagi.
Tindakan agresif China di Laut China Selatan, meningkatnya ketegangan di Selat Taiwan, penindasan dalam negeri dan pelanggaran hak asasi manusia, serta semakin eratnya hubungan Beijing dengan Moskow juga menjadi faktor yang mendorong pemikiran ulang yang mendasar ini. “China telah berubah. Sebagai hasil dari hal ini dan keputusan politik China, kita perlu mengubah pendekatan kita terhadap China,” demikian bunyi dokumen tersebut.[5]
‘Menghilangkan risiko’ adalah kata kunci
Strategi China mencurahkan banyak perhatian pada ‘penghilangan risiko’ dari China-sebuah isu yang menjadi topik utama dalam perdebatan di berbagai ibu kota negara di Eropa dan juga di tingkat Uni Eropa (UE) di Brussels.[6] Dokumen tersebut memperingatkan bahwa “China berusaha menciptakan ketergantungan ekonomi dan teknologi untuk kemudian menggunakannya untuk mencapai tujuan dan kepentingan politik”.[7] Dalam konteks ini, de-risking melibatkan diversifikasi rantai pasokan dan mitra dagang serta mengurangi ketergantungan di sektor-sektor penting seperti bahan baku dan teknologi, dan di bidang semikonduktor, farmasi, dan baterai, di antaranya.
Diversifikasi dari China membutuhkan hubungan ekonomi yang lebih erat dengan mitra lain yang lebih ‘berpikiran sama’. Dalam hal ini, dokumen tersebut berfokus pada “kemitraan global” di kawasan Indo-Pasifik dan dengan Amerika Serikat (AS), serta Amerika Latin dan Afrika.[8] Telah lama dianggap sebagai mata rantai terlemah dalam pendekatan Uni Eropa yang telah diubah terhadap China, strategi tersebut menegaskan kembali bahwa pendekatan Jerman tertanam dalam kerangka kerja Uni Eropa yang lebih luas dan juga bertujuan untuk memperluas kerja sama keamanan Jerman dengan para mitra di Indo-Pasifik. Akan tetapi, mengingat ketidakmampuan Berlin untuk memenuhi janji peningkatan belanja pertahanannya,[9] potensinya untuk berkontribusi terhadap keamanan di Indo-Pasifik masih dipertanyakan.
Banyak omong besar, tongkat kecil?
Terlepas dari semua omong kosongnya, dokumen itu tidak menjabarkan insentif khusus atau persyaratan yang mengikat bagi perusahaan untuk mengurangi risiko atau melakukan diversifikasi dari China. Dokumen ini juga tidak memberikan kompensasi kepada perusahaan yang melakukan diversifikasi atau menghukum mereka karena tidak melakukannya. Dengan demikian, kebijakan ini sedikit banyak menyerahkan tugas atau pilihan untuk mengurangi risiko kepada perusahaan-perusahaan dengan peran pemerintah yang terbatas. Hal ini menimbulkan pertanyaan yang jelas, apakah industri akan menindaklanjuti kebijakan-kebijakan ini mengingat bagaimana perusahaan-perusahaan Jerman, terutama di sektor otomotif, sangat bergantung pada pasar China untuk mendapatkan keuntungan. China menyumbang lebih dari sepertiga dari semua kendaraan yang diproduksi oleh Mercedes Benz dan BMW,[10] dan produsen mobil Jerman sekarang menghadapi persaingan dari produsen mobil lokal China seperti Nio.[11] Tidak ada yang bisa menggambarkan situasi ini lebih baik daripada pernyataan seorang pejabat Jerman yang tidak disebutkan namanya yang mengatakan, “Sapi itu masih memberikan susu. Kami belum siap untuk menyembelihnya”.[12]
Strategi ini juga secara eksplisit menyatakan bahwa mereka tidak akan menalangi perusahaan-perusahaan jika terjadi eskalasi ketegangan geopolitik seperti di Selat Taiwan. Selain itu, beberapa perusahaan Jerman justru meningkatkan investasi mereka di China. Perusahaan bahan kimia Jerman, BASF, yang 15 persen penjualan tahunannya berasal dari China, berniat menginvestasikan 10 miliar euro pada tahun 2030 di sebuah fasilitas di Zhanjiang, China Selatan.[13]
Dokumen tersebut juga tidak mencantumkan proposal untuk memantau kemajuan dalam de-risking atau diversifikasi. Dokumen ini bertujuan untuk memberlakukan kontrol ekspor dan memeriksa investasi masuk dan keluar di China untuk melindungi transfer teknologi sensitif di tengah-tengah masalah keamanan dan hak asasi manusia yang lebih luas, tetapi tidak membahas bagaimana hal ini akan dilakukan. Draf awal yang lebih kuat dari strategi tersebut bocor pada November tahun lalu,[14] yang mencakup uji stres bagi perusahaan untuk mengidentifikasi risiko dan mengelola ketahanan yang berkaitan dengan China. Namun ketidaksepakatan dalam koalisi lampu lalu lintas, dengan pendekatan yang lebih lunak dari Partai Sosial Demokrat Kanselir Olaf Scholz terhadap China dan sikap yang lebih hawkish dari Partai Hijau Baerbock, menyebabkan penghapusan ketentuan-ketentuan tersebut dalam draf akhir. Dengan tidak adanya ketentuan-ketentuan penting ini, dokumen tersebut tampaknya hanya menumpuk tekanan retoris pada perusahaan.
Meskipun strategi ini berbicara mengenai perlindungan infrastruktur penting, tahun lalu Scholz mengizinkan perusahaan milik negara China, COSCO,[15] untuk berinvestasi di terminal pelabuhan Hamburg meskipun mendapat tentangan keras di dalam negeri. Meskipun ada pembicaraan tentang diversifikasi, perusahaan-perusahaan Jerman tahun lalu menginvestasikan rekor 11,5 miliar euro di China[16] dan perdagangan bilateral mencapai hampir 300 miliar euro.[17] Selain itu, banyak jaringan 5G di Jerman dibangun menggunakan perangkat keras Huawei.[18] Tahun ini, Scholz menyiapkan karpet merah untuk Perdana Menteri China Li Qiang dalam perjalanan internasional pertama Li Qiang, di mana, selain konsultasi antar-pemerintah, kunjungan tersebut juga mencakup pertemuan dengan para CEO papan atas Jerman.[19] Namun, ada tanda-tanda perubahan pendekatan seperti keputusan koalisi untuk memblokir tawaran China untuk saham di dua perusahaan semikonduktor Jerman, Elmos dan ERS Electronic.[20]
Akankah tindakan mengikuti kata-kata?
Faktor-faktor tambahan seperti melemahnya ekonomi Jerman, meningkatnya popularitas partai sayap kanan Alternative for Germany (AfD) yang mengancam cengkeraman Scholz pada kekuasaan, dan kecemasan seputar pemilihan umum Amerika tahun 2024 akan semakin memperumit tindakan penyeimbangan untuk bersikap tegas terhadap China tanpa membahayakan bisnis dan kekuatan politik dalam prosesnya. Meskipun survei Pew tahun lalu menunjukkan bahwa 74 persen publik Jerman memandang China secara negatif,[21] sentimen ini secara tradisional gagal diterjemahkan ke dalam kebijakan baik di tingkat pemerintah maupun industri.
Ada juga beberapa hal penting yang tidak dibahas dalam strategi ini ketika berbicara tentang mengurangi ketergantungan yang kritis. Misalnya, strategi ini tidak menjawab pertanyaan kunci dari mana Jerman akan mendapatkan pasokan bahan baku penting serta teknologi seperti turbin angin dan panel surya – keduanya sebagian besar berasal dari China dan diperlukan untuk transisi hijau Jerman.
Namun, terlepas dari kekurangannya seperti ambiguitasnya dalam langkah-langkah kebijakan, strategi ini tegas dalam menggambarkan China dan menandai akhir resmi dari Wandel durch Handel-kebijakan era Merkel tentang “perubahan melalui perdagangan”, yang didasarkan pada premis bahwa keterlibatan ekonomi akan menghasilkan China yang lebih demokratis dan liberal. Strategi ini menandakan pergeseran mendasar dalam cara Berlin memikirkan dan mendekati hubungannya dengan China. Apakah tindakan akan mengikuti kata-kata di negara dengan kekuatan ekonomi terbesar di Eropa ini masih harus dilihat.
[1]Roderick Kefferputz. Shifting Politics: The Future of Germany’s China Policy. Institut Montaigne. 7 April 2022. https://www.institutmontaigne.org/en/expressions/shifting-politics-future-germanys-china-policy
[2] The Federal Government. Strategy on China of the Goverment of the Federal Republic of Germany. https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2608580/49d50fecc479304c3da2e2079c55e106/china-strategie-en-data.pdf
[3]The Federal Government. Integrated Security for Germany. National Security Strategy. https://www.nationalesicherheitsstrategie.de/National-Security-Strategy-EN.pdf
[4]Melissa Eddy. Germany Says China Trade Could Create Perilous Dependence. The New York Times. 13 Juli 2023. https://www.nytimes.com/2023/07/13/business/germany-china-trade.html
[5] The Federal Government. Strategy on China of the Goverment of the Federal Republic of Germany. https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2608580/49d50fecc479304c3da2e2079c55e106/china-strategie-en-data.pdf
[6]The Economist. What does “de-risking”trade with China mean?. 31 Mei 2023. https://www.economist.com/the-economist-explains/2023/05/31/what-does-de-risking-trade-with-china-mean
[7] The Federal Government. Strategy on China of the Goverment of the Federal Republic of Germany. https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2608580/49d50fecc479304c3da2e2079c55e106/china-strategie-en-data.pdf
[8] Ibid.
[9] Michael Nienaber & Kamil Kowalcze.Germany to Hike Defense Budget by Up to 10 Billion in 2024 Bloomberg. 15 Februari 2023. https://www.bloomberg.com/news/articles/2023-02-15/germany-to-lift-defense-spending-by-up-to-10-billion-next-year
[10]Alina Clasen. Why Germany keeps dragging its feet on the Huawei ban. EURACTIV. 16 Juni 2023. https://www.euractiv.com/section/5g/news/why-germany-keeps-dragging-its-feet-on-the-huawei-ban/
[11]The Economic Times. Chinese EV maker Nio takes on German auto titans. 8 Oktober 2022. https://auto.economictimes.indiatimes.com/news/industry/chinese-ev-maker-nio-takes-on-german-auto-titans/94723733
[12]Noah Barkin. Germnay Has a New Consensus on China. Foreign Policy. 21 Juli 2023. https://foreignpolicy.com/2023/07/21/germany-scholz-china-strategy/
[13]Christina zur Nedden. China trip highlights Germany’s uneasy dependence on Beijing. DW. 11 April 2022. https://www.dw.com/en/china-trip-highlights-germanys-uneasy-dependence-on-beijing/a-63642912
[14]Andreas Rinke. Germany plans to tighten rules for firms highly dependent on China-document. Reuters. 21 November 2022. https://www.reuters.com/business/germany-plans-tighten-rules-firms-highly-dependent-china-document-2022-11-19/
[15]DW. Schotz critized iver China’s Cosco bid in Hamburg port, 20 Oktober 2022. https://www.dw.com/en/germany-scholz-hit-with-backlash-over-plan-for-chinese-investment-in-hamburg-port/a-63505648
[16] Hans Von Der Burchard & Peter Wilke. Germany blasts China on human rights, but shies away from economic restrictions. Politico. 13 Juli 2023. https://www.politico.eu/article/germany-scholz-strategy-blasts-china-over-human-rights-but-shies-away-from-economic-restrictions/
[17]Reuters. China remains Germany’s maintrading partner for seventh year. 8 Februari 2023. https://www.reuters.com/markets/china-remains-germanys-main-trading-partner-seventh-year-2023-02-08/
[18] Alina Clasen. Why Germany keeps dragging its feet on the Huawei ban. EURACTIV. 16 Juni 2023. https://www.euractiv.com/section/5g/news/why-germany-keeps-dragging-its-feet-on-the-huawei-ban/
[19]Christina Amann, Alexander Hubner & Patricia Weiss. China’s premier tells German CEOs biggest risk is lack of cooperation. 20 Juni 2023. https://www.reuters.com/world/chinas-premier-tells-german-ceos-biggest-risk-is-lack-cooperation-2023-06-20/
[20]DW. Germany halts Chinese buyouts of semiconductor firms. 11 September 2022. https://www.dw.com/en/germany-halts-chinese-buyouts-of-semiconductor-firms/a-63693350
[21]Nathalie Guibert. Developed countries have a more negative image of China than ever. 30 Juni 2022. https://www.lemonde.fr/en/international/article/2022/06/30/china-s-image-worse-than-ever-in-developed-countries_5988429_4.html