Membongkar Hukou di Tengah Ambisi Urbanisasi Tiongkok
Selama lebih dari enam dekade, sistem hukou (户口) atau registrasi penduduk menjadi salah satu instrumen administrasi dan kontrol sosial paling penting di Tiongkok. Diperkenalkan secara nasional pada tahun 1958, sistem ini membagi penduduk berdasarkan status wilayah asal perkotaan dan pedesaan, serta menentukan akses seseorang terhadap berbagai layanan publik seperti pendidikan, kesehatan, perumahan, dan jaminan sosial. Dalam praktiknya, hukou telah membentuk struktur sosial yang membedakan hak dan peluang ekonomi warga negara berdasarkan tempat registrasi mereka, bukan semata-mata berdasarkan tempat tinggal aktual.
Namun, pada 2025-2026 pemerintah Tiongkok semakin mempercepat reformasi hukou melalui berbagai kebijakan yang diumumkan oleh Kementerian Keamanan Publik Tiongkok dan Komisi Pembangunan dan Reformasi Nasional (NDRC), pemerintah mendorong kota-kota untuk melonggarkan persyaratan perpindahan status hukou, terutama bagi pekerja migran yang telah lama bekerja di kawasan perkotaan. Reformasi ini bukan sekadar perubahan administratif, melainkan bagian dari strategi yang lebih besar untuk mengatasi perlambatan ekonomi, meningkatkan konsumsi domestik, dan memperkuat proses urbanisasi. Di balik kebijakan tersebut lantas mengapa Tiongkok kini harus melonggarkan bahkan membongkar sebagian instrumen kontrol sosial yang selama puluhan tahun menjadi fondasi pengelolaan masyarakatnya.
Dalam teori modernisasi politik dan pembangunan ekonomi yang dikemukakan oleh Samuel P. Huntington, khususnya dalam karyanya “Political Order in Changing Societies (1968)”, Huntington menjelaskan bahwa negara berkembang sering menghadapi ketegangan antara kebutuhan mempertahankan stabilitas politik dan tuntutan perubahan sosial-ekonomi. Institusi yang awalnya efektif menjaga ketertiban dapat menjadi hambatan ketika kondisi ekonomi dan sosial mengalami transformasi.
Dalam konteks Tiongkok, sistem hukou pada awalnya berfungsi sebagai instrumen yang sangat efektif untuk mengendalikan arus migrasi dari desa ke kota. Pada era ekonomi terencana, pemerintah membutuhkan mekanisme yang dapat mengatur distribusi tenaga kerja, pangan, dan layanan publik secara ketat. Hukou memungkinkan negara mengendalikan urbanisasi sehingga pertumbuhan kota tidak melampaui kapasitas ekonomi nasional.
Namun, reformasi ekonomi yang dimulai sejak era Deng Xiaoping mengubah fondasi pembangunan Tiongkok secara drastis. Industrialisasi dan ekspansi sektor manufaktur menciptakan kebutuhan tenaga kerja dalam jumlah besar di kawasan perkotaan. Jutaan penduduk pedesaan kemudian bermigrasi ke kota-kota industri seperti Shenzhen, Shanghai, dan Guangzhou. Meskipun mereka menjadi tulang punggung pertumbuhan ekonomi, status hukou mereka sering kali tetap terdaftar sebagai penduduk desa.
Akibatnya, muncul kelompok yang sering disebut sebagai “penduduk urban tanpa hak urban”. Mereka bekerja dan tinggal di kota, tetapi memiliki akses terbatas terhadap sekolah negeri, layanan kesehatan, subsidi perumahan, dan berbagai program kesejahteraan sosial. Menurut data resmi Biro Statistik Nasional Tiongkok (NBS), jumlah pekerja migran domestik masih mencapai lebih dari 290 juta orang dalam beberapa tahun terakhir. Besarnya populasi ini menunjukkan bahwa hukou bukan lagi sekadar kebijakan administrasi, melainkan faktor yang memengaruhi distribusi kesejahteraan nasional.
Dari perspektif Huntington, institusi yang dahulu berfungsi menjaga stabilitas kini mulai menghadapi persoalan legitimasi ekonomi. Tiongkok saat ini tidak lagi menghadapi tantangan utama berupa kekurangan tenaga kerja murah, melainkan perlambatan pertumbuhan, tekanan demografi, dan lemahnya konsumsi domestik. Model pembangunan yang selama beberapa dekade bergantung pada investasi dan ekspor semakin sulit dipertahankan di tengah ketidakpastian ekonomi global.
Dalam situasi tersebut, reformasi hukou menjadi instrumen ekonomi yang strategis. Pemerintah berharap bahwa dengan memberikan akses yang lebih luas terhadap layanan publik di kota, pekerja migran akan memiliki rasa aman ekonomi yang lebih besar. Ketika individu tidak lagi harus menabung secara berlebihan untuk biaya pendidikan anak atau layanan kesehatan di kampung halaman, mereka cenderung meningkatkan konsumsi. Dengan kata lain, reformasi hukou tidak hanya bertujuan menciptakan keadilan sosial, tetapi juga memperkuat permintaan domestik yang kini menjadi salah satu prioritas utama kebijakan ekonomi Tiongkok.
Selain itu, urbanisasi dipandang sebagai mesin pertumbuhan jangka panjang. Data Bank Dunia menunjukkan bahwa tingkat urbanisasi Tiongkok telah melampaui 65 persen populasi, tetapi masih berada di bawah beberapa negara maju. Pemerintah melihat potensi ekonomi yang besar jika lebih banyak penduduk desa dapat berintegrasi secara penuh ke dalam ekonomi perkotaan. Urbanisasi tidak hanya meningkatkan produktivitas tenaga kerja, tetapi juga memperluas pasar konsumen dan mempercepat transformasi ekonomi menuju sektor jasa dan teknologi.
Meski demikian, reformasi hukou juga mencerminkan dilema politik yang tidak sederhana. Selama puluhan tahun, sistem ini membantu negara mengelola mobilitas penduduk dan menjaga kapasitas layanan publik di kota-kota besar. Pelonggaran yang terlalu cepat dapat meningkatkan tekanan terhadap infrastruktur, pendidikan, kesehatan, dan pasar perumahan perkotaan. Karena itu, pemerintah Tiongkok memilih pendekatan bertahap. Reformasi lebih agresif diterapkan di kota-kota kecil dan menengah, sementara kota-kota metropolitan seperti Beijing dan Shanghai tetap mempertahankan berbagai pembatasan.
Di sinilah terlihat paradoks pembangunan Tiongkok kontemporer. Negara yang selama ini dikenal karena kapasitasnya dalam mengendalikan masyarakat kini harus mengurangi sebagian mekanisme kontrol tersebut demi mempertahankan pertumbuhan ekonomi. Hukou yang dahulu menjadi aset politik berubah menjadi potensi beban ekonomi. Pemerintah tidak sedang meninggalkan prinsip pengendalian sosial sepenuhnya, tetapi sedang menyesuaikan instrumen kontrol agar tetap kompatibel dengan kebutuhan pembangunan pada era baru.
Reformasi hukou menunjukkan bagaimana perubahan ekonomi dapat mendorong transformasi institusi yang selama puluhan tahun dianggap fundamental bagi tata kelola negara. Melalui perspektif Samuel P. Huntington, dapat dipahami bahwa institusi yang efektif dalam satu fase pembangunan tidak selalu relevan dalam fase berikutnya. Sistem hukou yang dahulu berfungsi menjaga stabilitas dan mengendalikan urbanisasi kini menghadapi tantangan baru berupa kebutuhan meningkatkan konsumsi domestik, mempercepat urbanisasi berkualitas, dan menjaga momentum pertumbuhan ekonomi.
Karena itu, pelonggaran hukou bukan sekadar reformasi administratif, melainkan refleksi dari penyesuaian strategis negara terhadap realitas ekonomi yang berubah. Tiongkok menghadapi pilihan yang tidak mudah antara mempertahankan instrumen kontrol sosial yang ketat atau membuka ruang mobilitas yang lebih luas demi mendorong pertumbuhan. Arah kebijakan yang ditempuh menunjukkan bahwa dalam kondisi ekonomi saat ini, keberlanjutan pembangunan tampaknya semakin bergantung pada kemampuan negara untuk memberikan integrasi sosial yang lebih inklusif daripada sekadar mempertahankan pembatasan administratif yang diwariskan dari masa lalu.