Birokrasi

Selama lebih dari empat dekade, keberhasilan pembangunan ekonomi Tiongkok tidak hanya ditopang oleh kepemimpinan pemerintah pusat, tetapi juga oleh kapasitas pemerintah daerah yang memiliki ruang relatif luas dalam mengelola investasi, menarik modal, dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Model ini melahirkan apa yang sering disebut sebagai local state corporatism, yaitu pola pembangunan yang menjadikan pemerintah daerah sebagai aktor utama dalam kompetisi ekonomi antardaerah. Melalui desentralisasi fiskal dan kewenangan pembangunan yang besar sejak era reformasi Deng Xiaoping, pemerintah daerah menjadi motor industrialisasi yang mengubah Tiongkok menjadi kekuatan manufaktur dunia.

Namun, kondisi tersebut mengalami perubahan signifikan dalam beberapa tahun terakhir. Sejak kepemimpinan Xi Jinping, arah tata kelola negara semakin menekankan sentralisasi politik, penguatan kontrol Partai Komunis Tiongkok (PKT), dan konsolidasi kewenangan di tingkat pusat. Bersamaan dengan itu, tekanan fiskal pemerintah daerah semakin meningkat akibat perlambatan ekonomi, krisis sektor properti, menurunnya pendapatan dari penjualan hak penggunaan tanah (land finance), serta meningkatnya beban utang pemerintah daerah. Berbagai laporan dari International Monetary Fund (IMF), World Bank, dan Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) menunjukkan bahwa kondisi fiskal pemerintah daerah mulai memengaruhi kualitas pelayanan publik, investasi infrastruktur, hingga kemampuan menjalankan program pembangunan.

Dalam Fiscal Federalism (1972), Wallace E. Oates berpendapat bahwa pemerintahan daerah memiliki keunggulan dalam menyediakan layanan publik karena lebih memahami kebutuhan masyarakat lokal dibandingkan pemerintah pusat. Efisiensi pembangunan akan meningkat apabila pemerintah daerah memiliki kewenangan yang memadai dalam mengelola sumber daya dan kebijakan publik. Sebaliknya, ketika kewenangan semakin tersentralisasi sementara tanggung jawab pelayanan tetap berada di daerah, akan muncul ketidakseimbangan fiskal (vertical fiscal imbalance) yang melemahkan kapasitas pemerintahan lokal.

Kondisi tersebut mulai terlihat di Tiongkok saat ini karena selama bertahun-tahun, pemerintah daerah memperoleh pendapatan besar dari penjualan hak penggunaan tanah kepada pengembang properti. Menurut data Kementerian Keuangan Tiongkok dan IMF, pendapatan dari sektor ini menjadi salah satu sumber utama pembiayaan pembangunan infrastruktur, layanan publik, dan investasi daerah. Akan tetapi, krisis yang melanda sektor properti sejak 2021 ditandai oleh kesulitan keuangan sejumlah perusahaan pengembang besar menyebabkan pendapatan daerah dari penjualan tanah turun tajam. Akibatnya, banyak pemerintah daerah mengalami tekanan anggaran yang serius.

Pada saat yang sama, pemerintah daerah tetap dibebani berbagai target pembangunan nasional, mulai dari pertumbuhan ekonomi, penyediaan lapangan kerja, pembangunan infrastruktur, hingga implementasi berbagai program sosial. Ketika kapasitas fiskal melemah, banyak daerah bergantung pada Local Government Financing Vehicles (LGFVs), yaitu perusahaan pembiayaan yang dibentuk pemerintah daerah untuk memperoleh dana melalui utang. Menurut estimasi IMF dan Bank for International Settlements (BIS), akumulasi kewajiban LGFV telah mencapai tingkat yang menimbulkan risiko terhadap stabilitas fiskal jangka panjang.

Dalam perspektif Oates, kondisi ini menunjukkan terjadinya ketidakseimbangan antara kewenangan, tanggung jawab, dan sumber pendanaan. Pemerintah daerah masih memikul beban pelayanan publik yang besar, tetapi ruang fiskalnya semakin terbatas. Di sisi lain, pemerintah pusat memperkuat pengawasan terhadap kebijakan fiskal lokal guna mengurangi risiko sistemik. Konsekuensinya, fleksibilitas daerah dalam mengambil keputusan pembangunan menjadi semakin sempit.

Sentralisasi di era Xi Jinping sebenarnya tidak dapat dilepaskan dari tujuan yang lebih luas, yaitu memperkuat koordinasi nasional, mengurangi korupsi, mengendalikan risiko keuangan, dan memastikan seluruh pemerintah daerah mengikuti agenda pembangunan nasional. Kampanye antikorupsi yang dimulai sejak 2013 berhasil meningkatkan disiplin birokrasi dan memperkuat kontrol Partai Komunis terhadap aparat pemerintahan. Namun, penguatan kontrol tersebut juga membuat ruang inovasi kebijakan di tingkat daerah menjadi lebih terbatas dibandingkan era sebelumnya.

Padahal, salah satu kekuatan utama pembangunan Tiongkok selama era reformasi adalah kompetisi antarpemerintah daerah dalam menarik investasi dan mengembangkan inovasi kebijakan. Banyak kebijakan ekonomi nasional, termasuk pembentukan kawasan ekonomi khusus di Shenzhen, lahir melalui eksperimen pemerintah daerah sebelum diadopsi secara nasional. Ketika ruang eksperimen tersebut semakin menyempit, kemampuan daerah untuk merespons tantangan ekonomi secara fleksibel juga berpotensi menurun.

Tekanan fiskal yang terjadi saat ini semakin memperlihatkan dilema tersebut. Pemerintah pusat memang telah meluncurkan berbagai kebijakan restrukturisasi utang, penerbitan obligasi khusus, serta skema bantuan fiskal bagi pemerintah daerah. Namun, langkah tersebut pada dasarnya menunjukkan bahwa banyak daerah tidak lagi mampu menopang pembiayaan pembangunan secara mandiri. Ketergantungan terhadap intervensi pemerintah pusat pun semakin besar.

Meskipun demikian, menyimpulkan bahwa sentralisasi semata menjadi penyebab krisis fiskal pemerintah daerah juga merupakan penyederhanaan yang berlebihan. Perlambatan ekonomi global, krisis sektor properti, penurunan populasi usia produktif, serta meningkatnya tuntutan belanja sosial turut mempersempit ruang fiskal daerah. Dengan kata lain, sentralisasi lebih tepat dipahami sebagai faktor yang memengaruhi kemampuan adaptasi pemerintah daerah dalam menghadapi tekanan ekonomi, bukan satu-satunya penyebab krisis tersebut.

Di sinilah muncul paradoks tata kelola Tiongkok kontemporer, negara membutuhkan koordinasi nasional yang kuat untuk menjaga stabilitas politik dan mengendalikan risiko keuangan. Namun, pembangunan ekonomi juga memerlukan pemerintah daerah yang adaptif, inovatif, dan memiliki ruang kebijakan yang cukup. Ketika kontrol politik semakin diperkuat, kapasitas pemerintahan lokal untuk menjadi motor pembangunan berpotensi mengalami penurunan.

Penguatan sentralisasi di bawah Xi Jinping memang berhasil meningkatkan koordinasi nasional dan pengawasan terhadap risiko ekonomi. Namun, pada saat yang sama, pendekatan tersebut menghadirkan tantangan baru berupa berkurangnya fleksibilitas pemerintah daerah dalam menjalankan fungsi pembangunan. Oleh karena itu, tantangan utama Tiongkok ke depan bukan sekadar menyelamatkan keuangan pemerintah daerah, melainkan menemukan keseimbangan baru antara kontrol politik dari pusat dan kapasitas pemerintahan lokal. Keberhasilan menjaga keseimbangan tersebut akan sangat menentukan kemampuan Tiongkok mempertahankan pertumbuhan ekonomi sekaligus menjaga efektivitas tata kelola negara dalam jangka panjang.