Gulf Cooperation Council

Kunjungan pemimpin China Xi Jinping ke Arab Saudi pada tanggal 7 Desember 2022 telah menandai titik balik dalam kebijakan luar negeri Beijing terhadap negara-negara Teluk Persia. Perjalanan tiga hari ini mencakup tiga pertemuan puncak: Satu dengan Presiden Xi dan Putra Mahkota Saudi atas nama Raja Salman; yang kedua antara China dan negara-negara Dewan Kerjasama Teluk (GCC); dan yang ketiga antara China dan Liga Arab – sebuah organisasi regional dengan 22 negara anggota. Seperti yang diharapkan, perjalanan Xi ke Riyadh dimotivasi terutama oleh kepentingan energi di tengah-tengah fluktuasi yang sedang berlangsung di pasar energi global setelah perang Rusia-Ukraina.

Arab Saudi telah menjadi pemasok minyak mentah terbesar ke China sejak tahun 2020, dan Beijing berencana untuk meningkatkan impor minyak dan gas alam cair (LNG) dari wilayah tersebut. Terlepas dari 34 perjanjian senilai US $30 miliar yang ditandatangani di sektor infrastruktur, teknologi informasi, dan energi hijau, Beijing dan Riyadh akan memperluas kemitraan strategis mereka pada saat hubungan kedua negara dengan Amerika Serikat (AS) semakin renggang. Selama pertemuan puncaknya dengan negara-negara GCC, Presiden Xi mencatat perjalanannya menandai “era baru” dalam kemitraan China-Arab. Dalam KTT China-GCC pertama, semua pihak juga sepakat untuk mengadopsi rencana aksi bersama selama lima tahun untuk dialog strategis dan untuk mengembangkan kemitraan mereka dalam berbagai masalah keamanan dan ekonomi, termasuk program nuklir Iran dan masalah regional.

Apa yang membuat KTT China-GCC tidak terduga bagi Teheran adalah pernyataan anti-Iran yang ditandatangani Xi dengan negara-negara GCC. Pernyataan bersama yang dirilis selama KTT China-GCC pertama telah membuat para negarawan di Teheran bertanya-tanya apakah ada pergeseran dalam strategi Beijing terhadap kawasan Teluk, terutama dalam situasi di mana AS menjauh dari komitmen keamanannya di sana. Pernyataan tak terduga ini menyebut Iran sebagai ‘pendukung kelompok teroris regional’, ‘proliferator drone dan rudal balistik’, dan ‘destabiliser keamanan regional’. Lebih lanjut, pernyataan itu meminta Iran untuk bekerja sama dengan Badan Energi Atom Internasional (IAEA), mematuhi perjanjian Nonproliferasi Senjata Nuklir, tidak mencampuri urusan dalam negeri negara-negara tetangga, dan mencapai solusi dengan Uni Emirat Arab (UEA) mengenai masalah tiga pulau Iran melalui negosiasi bilateral. Sebagai tanggapan, Teheran segera memanggil utusan China atas pernyataan bersama dengan GCC, menegaskan kembali bahwa tiga pulau Abu Musa dan Greater dan Lesser Tunbs yang terletak di Teluk Persia adalah bagian Iran yang tidak dapat dipisahkan dan abadi.

Pergeseran kebijakan China terhadap Teluk Persia

Tampaknya, sikap netral China yang sudah lama ada terhadap kawasan Teluk Persia sedang bergeser. Memihak GCC melawan Iran akan semakin menantang tindakan penyeimbangan China di Teluk Persia. Meskipun bukan tugas yang mudah untuk memperdebatkan apakah Cina lebih menyukai GCC daripada Iran di Teluk Persia, ada pendorong multi-level dan multidimensi yang mengungkap insentif di balik langkah Cina baru-baru ini dalam mengalihkan kesetiaan kepada monarki Arab GCC.

Pertama, sikap GCC terhadap China telah bergeser secara signifikan. Kemitraan negara-negara China-GCC berkembang dalam konteks global dan regional yang bergeser. Para pemimpin GCC telah lama menunjukkan keprihatinan mereka yang meningkat atas konsekuensi keamanan dari pelepasan AS dari wilayah tersebut. GCC mengharapkan China untuk mendukung inisiatif keamanannya dalam mendorong kembali pengaruh regional Iran dan menghalangi aktivitas militernya. Bagi Cina, bagian tersulit dalam memperdalam hubungan strategis dengan GCC adalah mengelola hubungannya dengan Iran. Namun, karena pengungkit Iran dalam keseimbangan kekuatan regional melemah dan ketegangannya dengan Barat meningkat, China bergerak kurang hati-hati untuk memperkuat kemitraannya dengan saingan Teheran di wilayah tersebut.

GCC mengharapkan China untuk mendukung inisiatif keamanannya dalam mendorong kembali pengaruh regional Iran dan menghalangi aktivitas militernya.

Selain itu, monarki-monarki muda Arab menemukan diri mereka dalam posisi yang belum pernah terjadi sebelumnya untuk menegaskan otonomi strategis mereka. Dengan memperdalam kemitraan strategis dengan Cina, monarki-monarki Arab bertujuan untuk mengirim pesan ke Washington bahwa mereka memiliki pilihan kekuatan besar alternatif. Salah satu motivasi Riyadh dalam memperluas hubungan militer dengan China adalah untuk memberikan lebih banyak pilihan bagi dirinya sendiri dalam menanggapi tekanan Barat dan embargo senjata terhadap Arab Saudi dalam perang Yaman. Meskipun meningkatnya keterlibatan China di Teluk Persia tidak dimaksudkan untuk menggantikan AS, setidaknya dalam jangka menengah, negara-negara Arab memiliki kecenderungan yang semakin besar untuk melibatkan China dalam urusan regional.

Kedua, meningkatnya tingkat keterlibatan di Teluk Persia menunjukkan bahwa China berusaha untuk memainkan peran yang lebih besar dalam membentuk prospek pengaturan regional. Meskipun menata Timur Tengah yang kacau bukanlah prioritas China, Beijing sampai pada kesimpulan bahwa peran aktif China yang seharusnya di wilayah ini dapat memberikan pengungkit yang efektif untuk menyeimbangkan kebijakan poros AS ke Asia. Oleh karena itu, dalam beberapa tahun terakhir, kebijakan Teluk Persia China tampaknya bertumpu pada mendekatkan mitra strategis Amerika dengan dirinya sendiri, dan menghindari keterikatan dalam perselisihan regional di mana AS terlibat, lebih khusus lagi kasus Iran. Selain itu, semakin banyak pengaruh yang dapat diberikan China pada sektor ekonomi GCC, semakin banyak kekuatan yang akan diperolehnya untuk mengimbangi supremasi AS di Timur Tengah yang lebih luas.

Ketiga, bagi China, negara-negara GCC adalah mitra ekonomi dan energi yang lebih dapat diandalkan daripada Iran yang terkena sanksi. China lebih memilih investasi yang pasti, stabil, dan pengembalian yang tinggi. Keterlibatan China di Teluk dimotivasi terutama dengan mempertahankan akses ke sumber daya energi. China mengimpor sekitar 32 persen minyak mentahnya dari negara-negara GCC. Sementara itu, Iran kehilangan pangsa dalam impor dan investasi energi China. Ekspor minyak Iran telah turun secara signifikan karena sanksi AS yang diberlakukan pada Mei 2019, dan pembeli China selalu khawatir tentang prospek kelanjutan hubungan energi dengan Iran yang terkena sanksi. Sementara Teheran mengharapkan China untuk menginvestasikan sekitar US $ 400 miliar dalam ekonomi Iran, menurut perjanjian kerja sama strategis 25 tahun yang ditandatangani pada Maret 2021, bisnis China tetap terjerat atas risiko investasi mereka di Iran. Tidak seperti ekspektasi Iran, China juga menandatangani kesepakatan gas besar-besaran selama 27 tahun dengan Qatar, menyediakan China dengan 4 juta ton gas alam cair per tahun. Tren yang muncul di Teluk Persia adalah bahwa China memperdalam hubungan multidimensi dengan Arab Saudi, UEA, dan Qatar sementara meninggalkan Iran dalam kedinginan.

Selanjutnya, mengingat kebuntuan dalam menghidupkan kembali kesepakatan nuklir Iran dan protes anti-pemerintah selama beberapa bulan terakhir, bagi Beijing, prospek kemitraan dengan Teheran adalah permainan menunggu strategis. Karena kurangnya prospek yang menjanjikan untuk merevitalisasi Rencana Aksi Komprehensif Bersama (JCPOA) dan kelanjutan sanksi AS, China enggan berinvestasi dalam ekonomi Iran yang terpukul. Di tengah meningkatnya ketidakpastian tentang prospek stabilitas politik dan ekonomi di dalam Iran, China lebih memilih untuk mengejar kebijakan “wait-and-see” terhadap Iran. Fakta pahit bagi para pembuat kebijakan Iran adalah bahwa China tidak melihat Iran sebagai mitra strategis melawan AS. Para pemimpin Cina juga yakin bahwa Iran tidak memiliki alternatif lain selain China dalam menyeimbangkan permusuhan AS dan, oleh karena itu, mereka sampai pada perhitungan bahwa keberpihakan China dengan GCC terhadap Iran tidak akan menghasilkan reaksi keras Teheran. Sekarang ada kekhawatiran yang meningkat di Teheran bahwa “Kebijakan Melihat ke Timur” dengan sentralitas China tidak dapat memenuhi kepentingan nasional Iran.

Pengaturan keamanan regional yang baru?

Dalam gambaran yang lebih besar, tampaknya China mulai merevisi kebijakan tradisionalnya tentang tindakan penyeimbangan di Teluk Persia setelah perang Ukraina. Namun, meningkatnya keterlibatan Beijing di Teluk Persia tidak selalu berarti bahwa China bertujuan untuk menggantikan AS dan membiayai sistem keamanan baru. China semakin mempersiapkan diri untuk menghadapi AS, dan, sebagai hasilnya, mitra seperti Iran, yang belum mencapai visi yang jelas tentang jenis kemitraan yang diinginkannya dengan China, ditinggalkan dari prioritas China di Teluk Persia. Tetapi masih terlalu dini untuk menyimpulkan bahwa China telah berpaling dari Iran karena strategi besar China bertumpu pada kerja sama dengan semua negara di kawasan ini.

Dalam jangka pendek, meskipun kesediaan GCC untuk melibatkan China di wilayah tersebut meningkat secara geopolitik, Beijing masih akan memberikan bobot lebih pada pertimbangan geoekonomi. Untuk saat ini, China enggan menantang pengaturan keamanan regional yang dipimpin AS di kawasan Teluk, tetapi lebih percaya diri untuk menentang setiap faktor destabilisasi termasuk Iran. Di masa mendatang, menjaga stabilitas dan keamanan di Teluk Persia untuk memastikan aliran energi akan tetap menjadi salah satu dari beberapa bidang konvergensi antara AS dan China.