External Debt

Selama kunjungannya ke China pada bulan Juni lalu, Menteri Luar Negeri Sri Lanka, Ali Sabry, bertemu dengan mitranya dari China,[1] Qin Gang; Menteri Keuangan China, Liu Kun; dan Ketua Bank EXIM (ChEXIM), Wu Fulin. Setelah pertemua tersebut, China menawarkan jaminan dukungan bilateral namun menolak untuk bergabung dengan forum kreditur resmi.[2] Ini berarti bahwa China tidak akan menegosiasikan rencana restrukturisasi hutang bersama untuk Sri Lanka dengan India, Jepang, dan Paris Club. Keputusan Beijing ini telah meningkatkan kompleksitas restrukturisasi hutang Sri Lanka sebelum tinjauan Dana Moneter Internasional (IMF) yang pertama di bulan September[3]-karena kegagalan restrukturisasi hutang dapat menyebabkan penangguhan program bantuan yang sedang berjalan.

Keputusan Beijing kemungkinan merupakan hasil dari dua faktor utama, yaitu geopolitik dan peran policy bank China dalam restrukturisasi hutang. Faktor pertama sudah menjadi pengetahuan umum, namun tidak banyak yang ditulis mengenai policy bank China dan restrukturisasi pinjaman di Sri Lanka. Policy bank China[4] adalah bank-bank milik negara yang didirikan untuk mendorong pendanaan dan pemberian pinjaman yang berorientasi pada kebijakan. Mereka cenderung untuk mencapai tujuan-tujuan negara seperti membiayai infrastruktur dan industri dasar, berinvestasi di luar negeri, dan lain-lain. Mereka memainkan peran penting dalam restrukturisasi utang, tergantung pada otonomi yang diberikan oleh pemerintah.

 

Memperkenalkan para pemain kunci

China adalah kreditor bilateral terbesar Sri Lanka. Pada Juni 2022,[5] negara ini menyumbang lebih dari 21 persen dari total utang Sri Lanka, yaitu 8,5 miliar dolar AS. Mayoritas pinjaman Sri Lanka dari China berasal dari policy bank China.[6] Untuk memahami peran kebijakan bank dalam krisis utang Sri Lanka, sangat penting untuk memahami para pemain penting yang terlibat dalam pinjaman China.

Pertama, pemerintah China memainkan peran penting dalam menentukan sifat bantuan yang diberikan kepada proyek-proyek yang diusulkan. Secara garis besar, pemerintah China menawarkan dua jenis bantuan[7]: Bantuan pembangunan luar negeri (bantuan, pinjaman lunak, dan pinjaman tanpa bunga) dan bantuan resmi (pinjaman dengan bunga sesuai suku bunga pasar atau lebih tinggi dari suku bunga pasar). Kementerian Keuangan dan Kementerian Luar Negeri China sering kali mengambil keputusan tentang sifat bantuan yang diberikan setelah meninjau proposal yang diajukan ke misi China oleh negara-negara penerima.[8] Keputusan ini dibentuk oleh kepentingan politik dan ekonomi pemerintah. Policy bank China ini kemudian memutuskan nasib proyek-proyek ini. Bank-bank ini ditugaskan untuk menghasilkan[9] keuntungan finansial dan laba, dan sebagai hasilnya, mereka sering memutuskan untuk mendanai proyek-proyek dengan harga pasar.

Secara praktis,[10] bank-bank ini dapat menolak untuk mendanai proyek-proyek yang dianggap tidak layak, tetapi karena mereka dikelola oleh kader-kader Partai Komunis China (Chinese Communist Party/ CCP), inisiatif dan kepentingan pemerintah China sering kali lebih diutamakan. Prospek negara-negara yang tergabung dalam Belt and Road Initiative (BRI) mendapatkan pendanaan dengan mudah dengan beberapa kelonggaran persyaratan semakin memperkuat argumen ini.[11] Dan, dalam kasus-kasus di mana pemerintah China memutuskan untuk mendanai proyek-proyek dengan pinjaman lunak, policy bank China ini meminta pemerintah China untuk menutupi kesenjangan antara suku bunga pinjaman komersial dan pinjaman lunak.[12]

Policy bank China kemudian meminjamkan dana tersebut kepada Badan Usaha Milik Negara (BUMN) China yang mencari keuntungan dan sering kali mencari kontrak di negara lain. BUMN-BUMN ini kemudian diharapkan untuk mengimplementasikan proyek tersebut di negara penerima. BUMN-BUMN ini juga dikelola oleh kader-kader CCP dan dipercayakan untuk mempromosikan kepentingan ekonomi China, seperti menghasilkan pendapatan; memperluas peran, pangsa, dan fungsi BUMN China; mempromosikan produksi dan rantai pasokan China; dan meningkatkan cadangan devisa.[13]

 

Policy bank dan masalah utang Sri Lanka:

Sejak tahun 2000-an, kepentingan China di Sri Lanka telah meningkat, mengingat ambisi globalnya yang semakin meningkat dan posisi geopolitik Sri Lanka yang sangat penting. Keterlibatan Beijing meningkat dengan upayanya[14] untuk “membangun kembali Sri Lanka” setelah Tsunami Samudra Hindia 2004 dan selama tahun-tahun terakhir Perang Saudara (2006-2009). Hubungan ini terus berkembang sejak saat itu.

Ketertarikan pemerintah China terhadap Sri Lanka membuka jalan bagi lebih banyak investasi di negara tersebut. Investasi ini dibiayai dengan pinjaman lunak dan pinjaman komersial. Secara kebetulan, kontribusi China terhadap stok utang Sri Lanka meningkat[15] dari 0,3 persen pada tahun 1990-an menjadi lebih dari 21 persen pada tahun 2022. Ada tiga faktor yang berkontribusi terhadap peningkatan ini: Pertama, permintaan Sri Lanka untuk proyek-proyek tertentu; kedua, lobi oleh BUMN China yang memotivasi pemerintah Sri Lanka untuk mengajukan proyek-proyek baru; ketiga, kepentingan politik China di Sri Lanka yang memberikan arahan bagi kebijakan bank-bank China dan BUMN China untuk berinvestasi di negara ini; dan juga berkontribusi pada kemudahan pemberian dana dan proyek. Pada dasarnya, dua policy bank China -ChEXIM dan China Development Bank (CDB)-muncul sebagai pemberi pinjaman utama.

ChEXIM telah meminjamkan sekitar US$4,3 miliar ke Sri Lanka.[16] Pinjaman ini sebagian besar bersifat spesifik proyek dan telah meningkatkan kehadiran dan aktivitas BUMN  China di negara ini. Proyek pinjaman komersial pertama di Sri Lanka didanai oleh ChEXIM pada tahun 2001. Sejak saat itu, bank ini telah menawarkan pinjaman yang signifikan bagi BUMN China untuk mempromosikan infrastruktur, seperti bandara, pelabuhan laut, pembangkit listrik tenaga batu bara, jalan bebas hambatan, rel kereta api, dll. Sebagian besar proyek-proyek ini berkembang di tahun-tahun berikutnya dan bertepatan dengan proyek-proyek BRI lainnya. Namun, ChEXIM[17] juga telah berkontribusi pada beberapa proyek gajah putih yang dikenal luas-seperti Pelabuhan Hambantota, Bandara Internasional Mattala Rajapaksa, dan Lotus Tower.

Di sisi lain, CDB telah meminjamkan sekitar US$3,0 miliar kepada Sri Lanka.[18] Bank ini mulai berinvestasi di Sri Lanka pada tahun 2011, tetapi dana yang diberikan masih terbatas dalam lingkup dan cakupannya. Di Sri Lanka, CDB berfokus pada pembiayaan kembali pinjaman, bukan pendanaan khusus proyek, dan lebih banyak bertindak sebagai pendukung neraca pembayaran.[19] Pada tahun 2018, CDB menawarkan fasilitas pendanaan sebesar US$1 miliar kepada Sri Lanka. Fasilitas serupa sebesar US$500 juta dan US$700 juta diterbitkan pada tahun 2020 dan 2021.[20]

 

Peran dalam restrukturisasi

Ketika tanda-tanda kesulitan ekonomi tumbuh pada tahun 2022, Sri Lanka meminta bantuan sebesar US$4 miliar dari China[21] – ini termasuk pinjaman baru sebesar US$1 miliar, jalur kredit sebesar US$1,5 miliar, dan melanjutkan pertukaran mata uang senilai US$1,5 miliar. Mengingat bantuan yang diminta tidak bersifat khusus proyek, maka CDB diharapkan akan membantu Sri Lanka. Akan tetapi, permintaan-permintaan ini ditangguhkan. Permintaan Kolombo untuk restrukturisasi utang dimulai kembali setelah kesepakatan tingkat staf IMF pada September 2022.[22]

Pada bulan Maret 2023,[23] China menjadi negara terakhir yang meyakinkan IMF untuk melakukan restrukturisasi utang, meskipun dengan ragu-ragu dan setengah hati. Sementara sebagian besar negara lain telah merestrukturisasi pinjaman mereka selama 10 tahun, ChEXIM hanya menawarkan moratorium selama dua tahun. Di sisi lain, tidak ada jaminan seperti itu yang ditawarkan oleh CDB. Pertemuan terakhir Menteri Sabry dengan Ketua ChEXIM lebih jauh menunjukkan bahwa CDB terus berada di luar proses restrukturisasi hutang. Permintaan terakhir Sri Lanka untuk restrukturisasi utang kepada CDB adalah pada bulan November 2022.[24] Untuk memperumit masalah, China juga telah menolak[25] untuk bergabung dengan platform kreditur resmi karena bank-bank tersebut tidak ingin berkompromi dengan klausul hak istimewa mereka,[26] yang membuat mereka tidak terlibat dalam restrukturisasi kolektif.

Tampaknya upaya-upaya restrukturisasi masih setengah hati karena kurangnya kemauan politik di China. Untuk lebih jelasnya, China belum bersikap lunak[27] terhadap restrukturisasi utang. Negara ini telah menolak permintaan serupa dari Sri Lanka pada tahun 2014 dan 2017, namun sering kali membiayai kembali atau menawarkan pinjaman baru. Alternatif-alternatif ini tidak ada kali ini, bahkan ketika Pakistan yang dilanda krisis terus menerima pinjaman baru.[28] Sikap pasif Sri Lanka ini disebabkan oleh serangkaian perbedaan antara Beijing dan Kolombo sejak akhir tahun 2021, seperti perselisihan mengenai masalah pupuk,[29] pembatalan[30] proyek tenaga surya China di Sri Lanka Utara, pendekatan Sri Lanka terhadap IMF, dan pembatalan pembayaran utang secara sepihak.

Akibatnya, ada kemungkinan bahwa Beijing telah menjadi pasif dan membiarkan BUMN China dan policy bank  China yang mencari keuntungan untuk memetakan jalan ke depan di Sri Lanka, bahkan ketika investasi-investasi baru dari China terus mengalir masuk.[31] Kemungkinan kedua adalah bahwa pemerintah China merestrukturisasi pinjaman di mana mereka mengharapkan biaya ekonomi dan politik yang minimal. China telah merestrukturisasi sebagian pinjaman ChEXIM yang bersifat lunak dan komersial sementara membiarkan semua pinjaman CDB (komersial)[32] tidak tersentuh. Strategi ini juga akan mencegah Chian untuk menjadi preseden bagi negara-negara lain yang ingin melakukan pembicaraan restrukturisasi utang dengan Beijing.

Secara keseluruhan, policy bank China telah memainkan peran penting dalam memajukan kepentingan China di Sri Lanka. Dalam praktiknya policy bank China cenderung menikmati otonomi dalam pemberian pinjaman dan pengambilan keputusan, namun mereka sering kali berbaris dengan pemerintah karena alasan-alasan politik atau ekonomi. Namun, dalam kasus restrukturisasi hutang Sri Lanka, pendekatan pasif Beijing telah mendorong policy bank China untuk membuat keputusan berdasarkan kepentingan ekonominya. Dengan demikian, hal ini berkontribusi pada lambatnya proses restrukturisasi, dan juga mengindikasikan peran penting pemerintah China dalam restrukturisasi hutang Sri Lanka.

[1] Meera Srinivasan, China to stay out of official creditors’ platform, but Sri Lanka ‘very confident’ of bilateral support, The Hindu, 3 Juli 2023. https://www.thehindu.com/news/international/china-to-stay-out-of-official-creditors-platform-but-sri-lanka-very-confident-of-bilateral-support/article67037438.ece

[2] Ibid.

[3] Outlook India, Sri Lanka Must Achieve Debt Restructuring By September : IMF, 23 Mei 2023. https://www.outlookindia.com/business/sri-lanka-must-achieve-debt-restructuring-by-september-imf-news-288851

[4]Xin Chen, Heyang Fang, Yun Liu & Yifei Zhang, Does China policy banks’ overseas lending favor Belt Road Initiatives countries?, International Studies of Economics, 7 Juni 2022. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1002/ise3.8

[5]Umesh Moramudali & Thilina Panduwawala, Evolution of Chinese Lending to Sri Lanka Since the mid-2000s-Separating Myth from Reality, China-Africa Research Initiative Briefing Paper No.8, 2022. hal.30. https://static1.squarespace.com/static/5652847de4b033f56d2bdc29/t/638689771d0e3c4beb14bf2f/1669761400150/Briefing+Paper+-+Sri+Lanka+Debt+-+V5.pdf

[6] Ibid.

[7] Dreher, A., Fuchs, A., Parks, B., Strange, A., & Tierney, M. (2022). Banking on Beijing: The Aims and Impacts of China’s Overseas Development Program. Cambridge: Cambridge University Press. doi:10.1017/9781108564496

[8] Lee Jones & Shahar Hameiri, Debunking the Myth of ‘Debt-trap Diplomacy’ How Recipient Countries Shape China’s Belt and Road Initiative, Chatam House Research Paper Asia-Pacific Programme, Agustus 2020. https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2020-08-25-debunking-myth-debt-trap-diplomacy-jones-hameiri.pdf

[9] Axel Dreher and others, Apples and Dragon Fruits: The Determinants of Aid and Other Forms of State Financing from China to Africa, International Studies Quarterly, Volume 62, Issue 1, March 2018, Pages 182–194

[10] Dreher, A., Fuchs, A., Parks, B., Strange, A., & Tierney, M. (2022). Banking on Beijing: The Aims and Impacts of China’s Overseas Development Program. Cambridge: Cambridge University Press. doi:10.1017/9781108564496

[11] Xin Chen, Heyang Fang, Yun Liu & Yifei Zhang, Does China policy banks’ overseas lending favor Belt Road Initiatives countries?, International Studies of Economics, 7 Juni 2022. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.1002/ise3.8

[12] Lee Jones & Shahar Hameiri, p.2.

[13] Dreher, A., Fuchs, A., Parks, B., Strange, A., & Tierney, M., p.7

[14] Umesh Moramudali & Thilina Panduwawala, p.1.

[15] Lee Jones & Shahar Hameiri, p.16.

[16] Lee Jones & Shahar Hameiri, p.17.

[17]Ganeshan Wignarja, Dinusha Panditaratne, Pabasara Kannangara & Divya Hundlani, Chinese Investment and the BRI in Sri Lanka, Chatam House Research Paper Asia-Pacific Programme, Maret 2020.  https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/CHHJ8010-Sri-Lanka-RP-WEB-200324.pdf

[18] Umesh Moramudali & Thilina Panduwawala, p.3.

[19]Chulanee Attanayake, Sri Lanka’s Lessons for Economies in Debt Distress, Observer Research Foundation Issues Brief No.627, Maret 2023. https://www.orfonline.org/wp-content/uploads/2023/03/ORF_IssueBrief_627_SriLanka-Lessons.pdf

[20] Umesh Moramudali & Thilina Panduwawala, p.16.

[21] Reuters, China will agree to $4 billion aid for Sri Lanka ‘at some point’ -Bloomberg News, 15 Juli 2022. https://www.reuters.com/world/asia-pacific/china-will-agree-4-billion-aid-sri-lanka-at-some-point-bloomberg-news-2022-07-15/

[22] WION, Sri Lanka: IMF agrees to $2.9 billion bailout, preliminary agreement to restructure economy, 1 September 2022. https://www.youtube.com/watch?v=vX2RHBwNCFY

[23] Devjyot Ghoshal & Uditha Jayasinghe, Exclusive: China promises Sri Lanka deal on debt treatment in coming months-letter, Reuters,  8 Maret 2023. https://www.reuters.com/markets/asia/china-offers-sri-lanka-debt-moratorium-promises-deal-debt-treatment-letter-2023-03-08/

[24] BFSI, Sri Lanka using China Development Bank officials visit to push debt restructuring talk with Beijing: Minister Semasinghe, 18 November 2022. https://bfsi.economictimes.indiatimes.com/news/industry/sri-lanka-using-china-development-bank-officials-visit-to-push-debt-restructuring-talk-with-beijing-minister-semasinghe/95588383

[25] Meera Srinivasan, China to stay out of official creditors’ platform, but Sri Lanka ‘very confident’ of bilateral support, The Hindu, 3 Juli 2023. https://www.thehindu.com/news/international/china-to-stay-out-of-official-creditors-platform-but-sri-lanka-very-confident-of-bilateral-support/article67037438.ece

[26]Anna Gelpern, Sebastian Horn, Scott Morris, Brad Parks, & Christoph Trebesch, How China Lends A Rare Look into 100 Debt Contract with Foreign Geverments, Maret 2021. https://docs.aiddata.org/ad4/pdfs/How_China_Lends__A_Rare_Look_into_100_Debt_Contracts_with_Foreign_Governments.pdf

[27] Chulanee Attanayake, Sri Lanka’s Lessons for Economies in Debt Distress, p.11.

[28] The Economic Times, Pakistan receives $1 billion loan from China, 17 Juni 2023. https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/pakistan-receives-1-billion-loan-from-china/articleshow/101062930.cms

[29] Dipanjan Roy Chaudhury, India to Sri Lanka’s rescue after microbes in Chinese fertilizer, The Economic Times, 6 Novembe 2021. https://economictimes.indiatimes.com/news/india/india-to-sri-lankas-rescue-after-microbes-in-chinese-fertiliser/articleshow/87546796.cms?from=mdr

[30] The Economic Times, China suspends energy projects in Sri Lankan islands located close to India over ‘security concen’ from ‘third party’, 3 Desember 2021. https://economictimes.indiatimes.com/news/international/business/china-suspends-lanka-energy-project-over-security-concerns/articleshow/88067029.cms?from=mdr

[31] News First, China Merchants Group to build Hambantota Port into major logistics & industrial base, 3 Mei 2023. https://www.newsfirst.lk/2023/05/03/china-merchants-group-to-build-hambantota-port-into-major-logistics-industrial-base/

[32] Umesh Moramudali & Thilina Panduwawala, p.16.